Разбиващо становище по проектите на ЗДвП и ЗВМПС на Института за пътна безопасност

СТАНОВИЩЕ
на Института за пътна безопасност

Относно: проекти на нови закони – Закон за движение по пътищата (ЗДвП) и Закон за водачите на моторни превозни средства (ЗВМПС), публикувани на 24.01.2019 г. на интернет-страницата на Министерството на вътрешните работи и на Портала за обществени консултации.

В мотивите към законопроектите са посочени следните причини за създаване на изцяло ново законодателство:
1. В условията на действащия ЗДвП не се постигат целите, заложени в Националната стратегия за подобряване безопасността на движението (2011-2020 г.).
2. Има нужда от промени поради това, че сега действащата нормативна основа не противодейства ефективно на рисковите фактори. Има проблем и с ясните ангажименти за институциите и хората, отговорни за нея.
3. Съществуващите административно-наказателни процедури не могат да въздействат дисциплиниращо на всички участници в движението по пътищата.
4. В действащия ЗДвП са уредени множество обществени отношения, което нарушава систематизацията на уредбата на правилата за движение по пътищата и затруднява възприемането им от участниците в движението.
5. Нормативната уредба не е трайна, поради извършваните чести промени.
6. Необходимо е да се подобрят обучението и подготовката по безопасност на движението по пътищата на всички участници в движението.

След направен анализ от Института за пътна безопасност се констатира, че нито един от посочените мотиви не е намерил адекватно отражение в предложените за обществено обсъждане два законопроекта.
Общ източник и на двата законопроекта е ЗДвП от 1999 г. С известна условност може да се твърди, че двата законопроекта са изготвени на базата на механично разделяне на действащият ЗДвП. Институтът за пътна безопасност счита, че този начин на законотворчество е остарял и не е в унисон със съвременните тенденции, при които се извършва кодификация – обединяване на всички нормативни актове, регулиращи дадена група обществени отношения.
Анализът на двата законопроекта ни дава основание да направим следните важни изводи:
1. Няма спор, че законопроектите имат както положителни, така и отрицателни страни. Като положителен може да се посочи фактът, че по-голямата част от недоразуменията в проекта за нов ЗДвП, представен в началото на 2018 година, са отпаднали. Най-слабата страна и на двата законопроекта е липсата на равнопоставеност в разпоредбите, посочващи обема на отговорност на отделните субекти. В ЗДвП най-голяма и най-всеобхватна е тя към водачите на моторни превозни средства (МПС) и в по-малка степен към останалите участници в движението. В същото време отговорността на висшите държавни служители и представителите на местната власт, като и тази на „стопаните на пътя“, е размита и неясна; липсва конкретика кой и за какво точно отговаря. Прави впечатление, че в законопроекта спрямо тях се борави с думи като: „организират“, „координират“, „ръководят“ и т.н., но липсва изразът „ОТГОВАРЯТ ЗА“.
Подобна е ситуацията и в предложения проект за ЗВМПС. Най-голяма е отговорността на кандидат водачите, обучаващите (инструкторите), психолозите и членовете на изпитните комисии, докато висшите държавни чиновници най-общо издават разрешения или ги отнемат, налагат санкции. В проектозакона няма ясно дефинирана отговорност за техните нарушения.
2. Като много опасен считаме факта, че разпоредбите на двата законопроекта не са синхронизирани по отношение прилагането им. В тях е записано, че изискванията на ЗДвП (чл.2, ал.1) се прилагат и по пътищата, които не са отворени за обществено ползване, докато изискванията на ЗВМПС (чл.2) не се прилагат за водачите, които се движат по тези пътища.
В тази връзка много неясен става и текстът за компетентността на органите за контрол по този закон, защото тя не се разпростира върху пътищата, които не са отворени за обществено ползване, а законът ги задължава да посещават всички ПТП независимо къде са настъпили.
3. Притеснителен е и фактът, че при изготвянето на законопроектите не е постигната необходимата синхронизация относно безопасността на движението с другите действащи закони. Например от много години няма синхрон между текстовете от ЗДвП и текстовете от Закона за пътищата (ЗП). Липсата на такава синхронизация се отразява особено негативно на качеството и състоянието на организацията на движението по пътищата. За съжаление такова съгласуване не е търсено и сега, независимо от това, че в ЗДвП механично и без ясна логика са пренесени няколко текста от ЗП. Най-красноречив пример за липсата на съгласуваност е различното тълкуване на това какво е път и кой път е отворен за обществено ползване. И двата закона третират една и съща материя, касаеща транспортната ни система, но съществените различия в ползваните определения е предпоставка за спекулации и прехвърляне на отговорности от страна на длъжностни лица.
4. Законопроектите са пълни с текстове, които категорично поставят под съмнение компетентността на техните автори.
Например в ЗДвП:
– в Чл.1 не е направено пълното описание на съдържанието на закона;
– в Чл.2 (2) за обозначаването на пътищата, които не са отворени за обществено ползване, се указва използването на средства, които обаче не са сред тези, регламентирани с подзаконовите нормативни актове;
– в Чл.2 (3) текстът, с който се ограничава обхватът на дейност на контролните органи, е написан така, че ако всеки полски и горски път не бъде обозначен с пътен знак, той ще бъде още едно място за корупционни действия;
– текстът на Чл.3 (1) т.3 е разписан толкова общо и безотговорно, че се превръща в идеален пример за корупционен текст. С него се указва, че всеки от водачите и пешеходците е длъжен да не изхвърля и не оставя на пътя предмети или вещества и да предприема действия за тяхното отстраняване; този текст е преписан от Правилника за прилагане на стария Закон за движение по пътищата (от 1973 година). В случая преписващите са пропуснали част от текста, с която се указва, че задължението се отнася САМО за случаите, когато с това се създава опасност за движението. Наистина, трябва да пазим пътищата чисти, но разписан по този начин текстът дава възможности за корупция, защото всеки участник в движението – водач, пътник или пешеходец, може да бъде санкциониран за това, че не е отстранил от платното за движение, пътния банкет или тротоара и най-дребния боклук;
– подобен на предния случай е и текстът от Чл.3 (2) т.6, с който водачът се задължава „да не навлиза и да не се движи по пътищата с непочистено пътно превозно средство“; този текст предоставя възможност за твърде свободно тълкуване – за кои части на автомобила се отнася изискването да бъдат почистени, както и дали се отнася само за ППС идващи от път без настилка.
Тези няколко примера, в рамките само на първите три члена от проекта за нов ЗДвП, са достатъчно показателни за неговото качество. (Допълнително ще бъде предоставено становище за всички текстове в проектозаконите.)
Правят впечатление и следните неща:
– изключително объркани текстове на Глава втора за превозните средства и Глава четвърта за водачите;
– премахването на важен текст от правилата за разположение на превозните средства върху пътя, свързан с Европейското съглашение към Конвенцията за пътното движение;
– определянето на лицата, които регулират движението при строителни работи по пътя, като „сигналисти“, без да се указват сигналите, които те подават, и отпадането на сигналистите от групата на регулировчиците;
– неясния текст за сигнала, който се подава от лицето, което регулира движението на жп прелез и отпадането на това лице от групата на регулировчиците;
– решението правилата за поведение във връзка с пътните знаци да се определят с наредбата по Чл. 4, (3);
– въвеждането на ново правило за предимство на кръстовище, образувано от „локално платно за движение“ и „основни пътни ленти“ – без да са дефинирани тези понятия, като се игнорира основното правило за предимството на десния;
– предложението всеки нов водач да управлява през първите шест месеца МПС с мощност до 50 kW е доста странно, при положение, че в същия законопроект се предлага водач на 18 години да може да управлява МПС от категорията C1 и С1Е без подобни ограничения, и т.н.
5. Един от мотивите за разделяне на сега действащия закон на три е необходимостта от „систематизация на уредбата на правилата за движение по пътищата”. Имено тук се констатира един от сериозните провали на този проект. За пореден път се предлага проект за нов ЗДвП, без да е систематизирана и актуализирана подзаконовата нормативна уредба.
В §10 от преходните и заключителни разпоредби от проекта се казва, че: „подзаконовите актове по прилагането на отменения Закон за движението по пътищата запазват действието си, доколкото не противоречат на този закон.” Този текст съществува и в сега действащия ЗДвП, приет през 1999 година, и с този текст на практика беше оставен в сила Правилникът за прилагането на още по-стария ЗДвП, приет през 1973 година.
Наистина, по-късно, две години след приемането на сега действащия закон, в него беше записано, че до края на 2002 година трябва да се издаде нов Правилник за неговото прилагане, но такъв така и не е издаден. Затова и до сега, дори в интернет-страниците за правна информация, стои и заблуждава хората Правилникът за прилагане на ЗДвП от 1973 година.
За съществуването именно на този проблем никой от авторите на предлаганите законопроекти не се е замислил, а може би дори не знаят за неговото съществуване, и затова отново се предлага текстът от §10 на преходните и заключителни разпоредби на сега действащия закон.
6. В Глава седма – Административно-наказателни разпоредби, се констатира завишаване на глобите за нарушителите, но в същото време не се предлага нова процедура по административния процес за ефективно правоприлагане и неизбежност при наказанията на нарушителите на ЗДвП. Това поставя под силно съмнение целия проект на закона относно постигането на една от целите му, а имено да се „въздейства дисциплиниращо на всички участници в движението по пътищата”.
6. В Глава четвърта са представени правата и задълженията на контролните органи с цел осигуряване на „ефективно противодействие на рисковите фактори и ясни ангажименти за институциите и хората, отговорни за нормативната основа.”
Тук се констатира и най-голямата слабост и дори глупост на проектозакона. Налице е дублиране на функции, като се създава ненужна бюрокрация чрез предложението за възникването на две нови структури – Съвет по безопасност на движението и Държавната агенция „Безопасност на движението по пътищата“. По този начин се създава впечатление, че в Министерския съвет има силно противопоставяне на обществените очаквания за ясно разпределение на отговорностите при управлението на безопасността на движението по пътищата, както и за деполитизиране на управлението. Не е отчетена необходимостта от осъществяване на постоянен мониторинг върху дейността на всички институции, отговорни за безопасността по пътищата в България. Силното желание на работната група да създаде отново размиване на отговорността се обуславя от това, че в състава на работната група не бяха допуснати експерти извън държавните институции. Инстинктът за самосъхранение и самодостатъчност на държавната администрация е причината да не може да се предложи ефективен модел за управление на риска от ПТП. По този начин законът не може да създаде предпоставки за изпълнение на целите, заложени в Националната стратегия за подобряване безопасността на движението (2011-2020 г.).
7. При прегледа на пректа за Закон за водачите на моторни превозни средства се констатира, че той се състои от текстове на сега действащия ЗДвП и действащите наредби, отнасящи се до изискванията към водачите, организацията на тяхното обучение, психологическите изследвания и полаганите изпити. На практика с текстовете от този законопроект не се променя нищо в системата за обучение на водачите. И тук може да се посочат редица текстове, които поставят под съмнение компетентността на авторите на законопроекта. Но тъй като в случая единственият възможен подход е работата по законопроекта спешно да започне отначало, считаме че:
– не е нужно да се обсъждат текстовете от този законопроект;
– спешно трябва да се организира обсъждане с участието на заинтересованите страни и независими експерти, които могат да помогнат за формулирането на задание, по което да започне изготвянето на нов законопроект.
Първоначалният анализа на проектите за ЗДвП и ЗВМПС показва, че е налице грешна философия, и те няма да могат да регулират обществените отношения свързани с процеса на пътното движение и неговата безопасност. По този начин няма да се оправдаят и основните очаквания на обществото – повишаване на безопасността на движението по пътищата и намаляване броя на жертвите от ПТП на територията на Република България.

Предлагаме да се продължи работата по законопроектите успоредно с изготвянето на нова подзаконова нормативна уредба. Липсата до този момент на проект за третия закон, касаещ пътните превозни средства, показва прибързаност и липса на готовност за обсъждане на цялостно ново законодателство, което да ограничи пътнотранспортния травматизъм.

Екип на “Института за пътна безопасност”

От ИПБ посочват още, че необходимостта за спиране на разпада на управлението на транспортната система в Република България става още по-голяма след предложените за обсъждане закони. Предстои изготвяне на цялостен анализ с коментар по всички текстове от проектозаконите.

От Института за пътна безопасност са в готовност да отговорят на всички въпроси свързани със становището.